L’Initiative « la ceinture et la route » (ICR) a propulsé l’empreinte économique de la Chine dans des zones à haut risque du Sud global, exposant ses investissements et ses ressortissants à une vulnérabilité croissante. Face aux limites de ses ressources diplomatiques traditionnelles et à l’échec des dispositifs de sécurité locaux, Pékin est contrainte d’envisager des solutions pour protéger ses intérêts. La privatisation de la sécurité à l’étranger, via une modernisation de ses entreprises de sécurité privée (ESP), apparait alors comme une alternative rentable pour la République populaire de Chine (RPC).
Depuis son ouverture économique, la RPC a connu une expansion exponentielle de son influence économique à l’étranger, accentuée depuis que le président Xi Jinping a annoncé, en 2013, l’ICR — la « Belt and Road Initiative » (BRI). Celle-ci s’est développée en un vaste réseau d’infrastructures connectées et de projets d’investissement à l’échelle mondiale. En 2024, l’ICR représentait un investissement cumulé stupéfiant d’environ 1 070 milliards de dollars américains, soit environ un tiers des investissements chinois à l’étranger depuis 2005. Outre ses intérêts commerciaux le long des routes de la soie maritimes, continentales et polaires, la Chine a mobilisé de nombreuses entreprises employant un grand nombre de travailleurs chinois, représentant une part significative de ses 561 000 travailleurs à l’étranger. Dans sa quête d’exportation de son surplus industriel, d’amélioration et de renforcement de ses chaines d’approvisionnement critiques et commerciales, mais également de contestation de l’influence américaine et européenne, la RPC a concentré l’ICR sur le Sud global, notamment en Afrique, en Asie centrale et du Sud. Cette présence croissante a engendré des défis sécuritaires significatifs pour Pékin, comme l’ont souligné des think tank affiliés à l’État, tels le Centre pour la connaissance internationale sur le développement (Center for International Knowledge on Development — CIKD) : « Il existe un écart important dans les besoins de protection de la sécurité à l’étranger, et la privatisation de la protection des intérêts à l’étranger est devenue une tendance inévitable ». Environ 84 % des investissements de l’ICR se situent dans des pays à risque moyen à élevé. Une étude de 2018 indique que chacun des 600 membres du personnel consulaire chinois à l’étranger était responsable de 100 000 ressortissants chinois, un ratio beaucoup plus élevé que celui du Japon ou des États-Unis, montrant les limites des ressources traditionnelles des ministères des Affaires étrangères.
Comparativement à leurs homologues occidentaux, les ressortissants chinois sont donc beaucoup plus exposés et bénéficient d’un niveau de sécurité médiocre. La montée des violences à l’encontre des Chinois travaillant à l’étranger a révélé un mouvement de rejet antichinois croissant dans plusieurs régions. Par conséquent, la politique de non-ingérence de Pékin, vieille d’une décennie, est soumise à une pression accrue. Contrairement à d’autres acteurs régionaux, tels que les monarchies du Golfe, la Turquie ou la Russie, la Chine ne bénéficie pas de l’instabilité croissante, ses intérêts économiques favorisant au contraire la stabilité politique. Cette situation est particulièrement sensible en Afrique, où le retrait des forces françaises et américaines a créé un vide exploité par des acteurs armés peu scrupuleux, dont certaines entreprises militaires privées (EMP) comme Wagner, déstabilisant davantage la région et empêchant efficacement Pékin de profiter du « parapluie de sécurité occidental » (« free-riding the Western security umbrella »). Parallèlement, le Couloir économique Chine-Pakistan (CECP) — principal ensemble de projets de l’ICR — subit des pressions en raison de l’incapacité des forces de sécurité pakistanaises à protéger les projets et ressortissants chinois. En juin 2024, Xi Jinping a demandé au Premier ministre pakistanais Shehbaz Harif d’intensifier les efforts pour sécuriser ses investissements régionaux. Cependant, la recrudescence d’attaques terroristes visant diverses organisations dans le pays a renforcé les appels internes à une solution chinoise, soit par l’expansion et la déréglementation des entreprises militaires et de sécurité privées (EMSP), soit par un renforcement de la présence et des missions de l’Armée populaire de libération (APL) à l’étranger.
Les ESP chinoises à l’international : statut et limites
Avant les réformes libérales de Deng Xiaoping [menées à partir de 1978], le concept d’EMSP était inconcevable en RPC en raison de la suprématie du PCC au sein des systèmes politique, sécuritaire et paramilitaire. Cependant, face à l’exposition croissante aux entreprises étrangères et à leurs besoins, les premières ESP ont été créées à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Leur formalisation a été consolidée en 2009-2010 avec l’adoption du Règlement sur la gestion des services de sécurité (Regulation on the Administration of Security Services), qui a fourni un cadre juridique pour leurs opérations et leur développement sur le territoire. La loi a placé les ESP chinoises sous le contrôle de l’État, stipulant que toute ESP armée devait être entièrement détenue par l’État ou que ce dernier devait en être l’actionnaire majoritaire en détenant au moins 51 % du capital social (1). En 2005, le gouvernement chinois a introduit le principe « 沴派出、沴舠芫 » (en français : « Celui qui envoie est responsable »), établissant que les entreprises sont responsables de la sécurité de leurs employés à l’étranger.
En 2015, Xi Jinping a appelé à renforcer la protection des Chinois à l’étranger, incitant les ESP à se tourner vers l’étranger. En 2022, les services de sécurité privée employaient environ 5,5 millions de personnes réparties dans 10 000 à 15 000 entreprises. Selon Zhou Zhanggui, directeur de l’Overseas Safety and Security Institute à l’Université du Zhejiang, ces entreprises se concentrent principalement sur le marché intérieur chinois, sur des opérations à faible risque — les opérations à haut risque étant toujours menées par les forces de sécurité publiques —, et manquent pour la plupart de capacités pour exécuter des missions complexes, sensibles ou à haut risque à l’étranger. De plus, les contrôles stricts sur les armes à feu en RPC, conçus pour réduire le risque d’incidents mortels impliquant des prestataires de sécurité chinois, ont conduit à la position unique des ESP chinoises sur le marché international, diminuant leur utilité dans les environnements à haut risque. En 2022, seules 43 entreprises opérant à l’étranger disposaient des licences nécessaires pour le port d’armes selon la loi locale. Les EMSP sont soumises au droit international humanitaire (DIH) et au droit international des droits de l’homme (DIDH). Cependant, l’accent est principalement mis sur le rôle des mercenaires, plutôt que sur celui des ESP, et aucun traité international contraignant ne réglemente actuellement les EMSP. Des normes et bonnes pratiques existent, comme le Document de Montreux de 2008 et le Code de conduite international pour les prestataires de sécurité privée (le « Code ») de 2013, mais ils sont volontairement appliqués. La Chine n’a signé que le premier et, à l’exception de trois ESP chinoises, aucune n’a signé le second (2).
Une autre contrainte majeure pour les ESP chinoises est le manque systémique d’expérience de combat au sein de l’appareil de sécurité conventionnel chinois, incluant l’APL, les forces de sécurité armées et les forces paramilitaires. Depuis la guerre sino-vietnamienne de 1978, l’APL n’a mené aucun conflit majeur ; ses activités récentes se limitent à la lutte antiterroriste au Tibet ou au Xinjiang et à des échauffourées sporadiques, plutôt non conventionnelles, avec l’Inde le long de la Ligne de contrôle réelle (Line of Actual Control — LAC). Bien que cela ait permis de développer des compétences en matière de contrôle des foules, de contre-terrorisme et de surveillance, cela ne constitue pas un ensemble de compétences suffisant pour opérer efficacement dans des environnements hostiles et complexes, comme au Pakistan, au Sahel et en Afrique de l’Est. Traditionnellement, les EMSP opérant à l’international recrutent principalement parmi des vétérans de forces conventionnelles ou spéciales occidentales, russes ou latino-américaines. Les ESP chinoises n’ont pas cette possibilité et ont tenté de combler ce déficit d’expérience en collaborant avec des experts étrangers tels qu’Erik Prince, fondateur et ancien PDG de Blackwater, et ancien président du Frontier Services Group, une ESP cotée à Hong Kong et partiellement détenue par l’État.
Enfin, il est crucial de noter que la frontière entre les « touche-à-tout » de qualité militaire — EMP, EMSP et ESP — reste floue. Théoriquement, les ESP, en tant que simples prestataires, fournissent uniquement des services de sécurité passive (garde et protection des infrastructures). Les EMSP incluent la formation, la logistique et la protection dans les pratiques occidentales ou russes, peuvent mener des missions militaires complexes et dépendent majoritairement de l’État. En conséquence, les capacités opérationnelles chinoises restent limitées et nécessitent un renforcement pour consolider leur domaine d’expertise.
ESP et diplomatie chinoise : quelles perspectives ?
Face à la montée des instabilités en Afrique, au Moyen-Orient, en Birmanie et au Pakistan, et au recul de la présence sécuritaire occidentale en Afrique, la Chine doit décider comment protéger ses intérêts et ses ressortissants. Les principes traditionnels de non-ingérence et de « passager clandestin » (free-rider) deviennent de moins en moins adaptés aux situations sécuritaires changeantes et volatiles de ces pays. Les tentatives de la RPC pour aborder ces problèmes révèlent trois initiatives distinctes, mais interconnectées : l’expansion de la présence et de la coopération bilatérale ou multilatérale ; l’augmentation du volume des ventes d’armes ; et le renforcement du secteur de la sécurité privée.
Malgré le scepticisme historique du PCC, fondé sur le principe que « le parti contrôle les armes », les investisseurs, les Chinois d’outre-mer et les experts en sécurité ont exprimé leur désir d’une présence plus substantielle des ESP à l’international.
Plusieurs avantages découlent d’un tel développement et d’un soutien institutionnel visant à réorganiser les ESP. Premièrement, la nature axée sur le marché des EMSP offre à Pékin un outil particulièrement adapté pour gérer les menaces complexes et sensibles au temps et aux couts, protégeant ses intérêts à l’étranger : investissements, lignes d’approvisionnement, santé des citoyens chinois expatriés. Des experts comme Wen Jinrong ont souligné qu’un « 市捆化机制 » (mécanisme basé sur le marché) permettrait de gérer efficacement les risques et les crises lorsque les solutions étatiques sont irréalisables ou sensibles sur le plan intérieur. Les ESP offrent une option qualitative avec des risques limités, notamment là où le déploiement de l’APL contredirait la politique de non-ingérence. La capacité potentielle de soft power des ESP chinoises est souvent négligée ou commodément omise. Si elles adoptaient les normes internationales telles que le Document de Montreux et le « Code » de 2013, et se professionnalisaient davantage, elles pourraient combler une lacune du marché encore non exploitée par leurs homologues occidentaux et russes. La Chine pourrait ainsi renforcer son rôle de « prestataire de sécurité » plutôt que de force intrusive, tout en consolidant sa posture internationale selon des termes commerciaux.
Cependant, le cadre juridique actuel reste lacunaire. Le Règlement sur la gestion des services de sécurité se concentre sur les opérations nationales et ne fournit pas la base légale pour les déploiements à l’étranger. Des universitaires comme Peng et Long ont proposé une loi spécialisée sur la sécurité à l’étranger, définissant qualifications, responsabilités et limitations des ESP opérant à l’étranger. Une telle loi devrait inclure les mécanismes possibles de surveillance, de responsabilité et de coordination internationale. Sans cela, le recours continu à une « supervision gouvernementale » vaguement définie expose la Chine à des risques de sur-réglementation, de sous-réglementation et à des dommages d’image à long terme en cas de controverses relatives aux droits humains ou aux conflits locaux. Les observateurs occidentaux restent traditionnellement sceptiques quant aux motivations chinoises, et la sous-réglementation des ESP rend leurs objectifs et leur rôle politique vulnérables aux critiques et aux attaques des concurrents de Pékin. Un cadre juridique et opérationnel clair et transparent apparait donc essentiel pour le développement et le déploiement des ESP, ainsi que pour la gestion des perceptions qui leur sont inhérentes.
La capacité des ESP à opérer sous des contrats commerciaux, offrant une protection sur mesure aux individus et aux actifs chinois tout en maintenant la possibilité d’un déni politique sans franchir les lignes rouges de la souveraineté des pays hôtes, constitue un avantage clé pour la RPC. Les ESP chinoises à l’étranger imiteraient la stratégie de fusion militaro-civile (FMC) de Pékin, qui soutient le développement technologique et industriel du pays tout en créant de véritables forces géopolitiques et militaires. Cela s’inscrit dans la lignée de la « 模糊边界 » (frontière floue) fréquemment utilisée dans les discours politiques, militaires et juridiques chinois, désignant des zones, des responsabilités, des rôles ou des identités laissés délibérément ambigus (3). Dans cette logique, les ESP et la FMC relèvent du chevauchement stratégique entre fonctions civiles et étatiques, visant à protéger les intérêts à l’étranger dans une zone grise offrant flexibilité et déni plausible. Enfin, cela pourrait être considéré comme une nouvelle dimension de la « 走出去斑略 » (stratégie de sortie), traditionnellement comprise comme commerciale, qui met en avant le rôle des entreprises privées chinoises dans leurs opérations internationales tout en soutenant et faisant progresser la politique étrangère de la Chine.
La Birmanie, terrain d’expérimentation pour les ESP
Les avantages possibles des ESP dans une zone grise sont nombreux, notamment dans les environnements maritimes comme la mer de Chine méridionale ou dans des pays politiquement volatiles et complexes, comme la Birmanie, où les acteurs étatiques risquent l’escalade et manquent de capacité d’action décisive. La récente augmentation des enlèvements et du travail forcé impliquant des ressortissants chinois, comme l’acteur Wang Xing — enlevé en janvier dernier dans une ville frontalière entre la Thaïlande et la Birmanie avant d’être transféré en Birmanie —, a provoqué un tollé sur les réseaux sociaux et dans les cercles nationalistes chinois.
Bien que le déploiement d’ESP chinoises dans un pays en proie à une guerre civile ne soit le choix privilégié d’aucun acteur, l’incapacité des forces armées birmanes (Tatmadaw) à résoudre la situation pousse la Chine à développer sa propre solution. On peut soutenir que le chaos déjà présent en Birmanie, ainsi que sa proximité géographique et politique avec la RPC, offrent à Pékin une occasion unique de combler le déficit de capacités résultant d’un professionnalisme et de directives légales insuffisants. Comme mentionné précédemment, les ESP chinoises actuelles ne fournissent que des services à faible risque ou servent d’intermédiaires entre le client et le personnel de sécurité armé local ou international sous-traité. Compte tenu de la proximité, de la volatilité et de l’importance stratégique de la Birmanie pour les corridors énergétiques et les projets d’infrastructure chinois, le pays constitue un terrain d’essai idéal pour développer des EMSP expérimentées, capables et polyvalentes dans des conditions réelles. Selon le concept d’expérimentation autoritaire, qui décrit la manière dont le système politique chinois teste de manière pragmatique de nouveaux instruments politiques dans des zones pilotes localisées avant une institutionnalisation plus large, Pékin pourrait initier stratégiquement des déploiements pilotes d’ESP ou d’EMSP sur le sol birman (4). Un déploiement contrôlé et étroitement surveillé par les organismes de réglementation chinois permettrait d’acquérir une expérience opérationnelle, d’évaluer les risques juridiques et réputationnels, et d’affiner la coordination entre les organismes de sécurité publique et les acteurs du marché.
Le développement d’une telle société pilote a été proposé par des commentateurs nationaux en 2024, notamment Li Xiang (5), qui a plaidé pour la création d’une version chinoise de Blackwater, capable de fournir des services de haut niveau dans des théâtres d’opérations complexes et variés. Il relie le concept de « 恐家控股的海外安保旗齪企甫 » (entreprises phares de sécurité à l’étranger contrôlées par l’État) aux défis auxquels la Chine est confrontée dans des pays comme la Birmanie et le Pakistan, en particulier pour son projet de gazoduc en Birmanie. Même avant sa construction, le projet a rencontré de nombreux problèmes : tensions géopolitiques, dynamiques ethniques et religieuses complexes, menaces sécuritaires exacerbées par les frictions croissantes avec les États-Unis.
Dans son article, Li Xiang identifie quatre dimensions clés de la puissance dure, qu’il juge essentielles pour le développement futur des ESP chinoises : la capacité à développer des moyens robustes de collecte d’informations à l’étranger ; la capacité légale et technique, y compris l’accès à l’armement approprié pour mener un large éventail de missions à l’étranger ; la fourniture de solutions de sécurité complètes et fiables pour les individus et les installations à l’étranger ; et l’acquisition d’une expérience opérationnelle suffisante pour exécuter efficacement diverses tâches de sécurité. Il souligne également qu’une entreprise « phare » devrait également être capable de réaliser des sauvetages d’urgence, prévenir des catastrophes, fournir une assistance médicale, mener des opérations conjointes et gérer des crises dans des environnements internationaux complexes.
L’heure des réformes
Pékin est confrontée au défi de transformer ses ESP, actuellement limitées et sous-développées, en acteurs véritablement disciplinés, professionnels et internationaux. Elle doit donc se concentrer sur quatre domaines clés : des réformes légales pour légitimer et réglementer les opérations à l’étranger ; la création d’entreprises pilotes, regroupant les ESP en quelques sociétés compétitives, sophistiquées et de grande envergure, capables de fournir un large éventail de services intégrés ; le développement d’opérateurs qualifiés par la formation, la certification et la coopération avec des partenaires et des forces locaux et internationaux ; et enfin, une gestion de la réputation efficace afin de promouvoir, et non de compromettre, le soft power chinois. Comme le soulignent les universitaires chinois cités précédemment, « la sécurité à l’étranger ne doit pas devenir le talon d’Achille de la diplomatie chinoise ».
La vulnérabilité croissante des ressortissants et des investissements chinois, associée à leur présence dans un nombre croissant de pays à haut risque, laisse à Pékin peu d’options pour les protéger. Mais le pays doit faire un choix : redoubler d’efforts dans sa stratégie actuelle, basée sur les prestataires et services de sécurité locaux, dont l’efficacité diminue ; augmenter drastiquement les déploiements permanents de l’APL via des accords bilatéraux, un risque que ni Pékin ni les gouvernements locaux ne semblent prêts à assumer ; ou adopter son concept existant de coopération commerciale et étatique sous la forme d’ESP, offrant une solution rentable, moins exposée et probablement plus efficace.
Au-delà de la protection de ses actifs, ces ESP pourraient devenir un outil stratégique puissant pour Pékin, légalement déployées dans des régions stratégiquement importantes avec des capacités conventionnelles et non conventionnelles suffisantes. Sous Xi Jinping, le nationalisme chinois contemporain, soigneusement orchestré et mis en scène, accentue la pression sur Pékin pour qu’elle aborde ces questions au-delà des seuls aspects de la realpolitik. Dans l’article de Li Xiang, le journaliste s’inscrit dans un récit national de plus en plus affirmé en évoquant la scène finale du célèbre film chinois Wolf Warrior 2, qui a inspiré la nature agressive de la diplomatie chinoise contemporaine. Dans cette scène, un passeport chinois apparait avec le message : « Quel que soit le danger que vous rencontrez à l’étranger, n’oubliez pas qu’une mère patrie forte est derrière vous. » Alors que la vulnérabilité croissante de ses actifs à l’étranger se transforme en débat public majeur, Pékin se voit contrainte de satisfaire, d’une manière ou d’une autre, les fantômes qu’elle a elle-même éveillés.
Notes
*Pour consulter la version originale de l’article avec l’ensemble des notes : https://tinyurl.com/kmfh8x88
(1) Meia Nouwens, « China’s Use of Private Companies and Other Actors to Secure the Belt and Road across South Asia », dans « Roundtable. Where the Belt Meets the Road: Security in a Contested South Asia », The National Bureau of Asian Research, Asia Policy, vol. 14, n°2, avril 2019, p. 13-20 (https://www.nbr.org/wp-content/uploads/pdfs/publications/asiapolicy14-2_where_the_belt_meets_the_road_rt_apr2019.pdf).
(2) Gabriela Manea (dir.), Private Military and Security Companies (PMSCs), Geneva Centre for Security Sector Governance (DCAF), SSR Backgrounder, 2024 (https://www.dcaf.ch/sites/default/files/publications/documents/DCAF_BKG_26_PrivateMilitarySecurityCompanies.pdf).
(3) Xin Tian, « 中恐海外利益保湯私屺化初探 » [« Analysis of the Privatization in Protecting China’s Overseas Interests »], 恐烡展望 [Global Review], vol. 8, n°4, juillet-aout 2016, p. 57.
(4) Sebastian Heilmann (dir.), « Political leadership and regime legitimacy », China’s Political System, Rowman & Littlefield, 2nd édition, 2017.
(5) China.com, 5 décembre 2024, 恐家控股的“海外安保旗齪企甫”呼之欲出？(https://sd.china.com/cjzx/20000936/20241205/25942990.html).
Georg Bossle