Le Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan de la Commission européenne a publié le 9 février un rapport sur « l’industrie européenne face au rouleau compresseur chinois » qui dresse un constat au vitriol sur l’urgence d’une réaction face à l’ampleur du défi posé par la concurrence industrielle chinoise. D’autres rapports font des constats similaires, si bien que Bruxelles est en ébullition sur la défense de la base industrielle européenne. L’année 2026 sera décisive pour savoir si l’Europe est capable d’apporter une réponse à la hauteur de l’enjeu.
L’Europe a longtemps sous-estimé la montée en puissance de l’industrie chinoise. Il y a vingt ans, lorsque les industries éoliennes et solaires européennes ont été balayées du marché chinois, puis du marché européen par une offensive éclair des industriels chinois, appuyés massivement par leur gouvernement, peu de responsables européens avaient compris qu’il s’agissait simplement d’une première salve.
Aujourd’hui c’est l’automobile, la pharmacie, l’aéronautique, le spatial et bien d’autres secteurs des hautes technologies qui sont confrontés à une menace similaire. L’offensive protectionniste américaine a focalisé l’attention en 2025. Cette année c’est le risque chinois qu’il faut affronter de face car rien n’indique que le président chinois Xi Jinping a l’intention de vraiment traiter les déséquilibres structurels de l’économie chinoise. Une industrie et un taux d’investissement hypertrophiés, une demande intérieure toujours atone et une monnaie dévaluée conduisent mécaniquement à faire porter sur le reste du monde – et en particulier l’Europe – le poids des déséquilibres chinois.
Le constat sans appel du Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan
Il faut rendre hommage à Clément Beaune et à l’équipe des économistes auteurs du rapport sur « l’industrie européenne face au rouleau compresseur chinois » pour la clarté, la précision et la robustesse de leur analyse. C’est la première fois qu’un rapport gouvernemental français reconnaît avec force la menace technologique que représente la Chine. Les entretiens sectoriels menés par les auteurs du rapport montrent la rapidité du rattrapage technologique chinois. Dans le nucléaire par exemple, cœur de la coopération industrielle franco-chinoise, l’un des experts interrogés souligne que « les acteurs chinois sont en mesure de construire jusqu’à quatre fois plus rapidement et à des coûts jusqu’à quatre fois inférieurs, à qualité et niveau de sécurité du travail comparables. » Dans la pharmacie, où l’Europe enregistrait jusqu’à présent une balance commerciale très favorable avec la Chine, d’autres témoignages signalent l’inversion de la trajectoire d’innovation : « Il y a encore quelques années, les phases de développement et de lancement commercial intervenaient prioritairement en Europe et aux États-Unis, avant d’être transférées vers la Chine. Aujourd’hui, un nombre croissant de produits sont développés et lancés en Chine en premier. »
Ce rattrapage technologique conforte une dynamique inexorable de montée en puissance de l’industrie chinoise, dont le rapport donne une vision saisissante. « La Chine concentre désormais près d’un tiers de la production manufacturière mondiale, contre près de 15 % dans l’Union européenne. » Au rythme actuel de progression cette part pourrait atteindre 40% avant 2040. La Chine n’est pas seulement la première industrie mondiale. Elle est déjà et elle deviendrait plus encore l’industrie dominante dans de nombreux domaines.
Cette puissance industrielle se double d’excédents commerciaux record qui touchent tout particulièrement les produits manufacturés, avec un excédent représentant 2,5% du PIB mondial.
L’écart de compétitivité entre les industries européennes et chinoises est évalué par le rapport dans une fourchette de 30 à 40% qui tient à une combinaison de facteurs : faible coût des facteurs de production en Chine (travail, capital et foncier industriel), coûts de l’énergie compétitifs, subventions gouvernementales massives dans le cadre du plan « made in China 2025 » et d’une série de plans sectoriels, enfin sous-évaluation structurelle du Yuan, dont les fluctuations restent contrôlées par la banque centrale chinoise PBOC (People’s Bank of China).
Une analyse fouillée des pertes d’avantages comparatifs européens
Le rapport s’appuie sur le savoir-faire du CEPII (Centre d’études et de prospective internationale) en matière de commerce international pour étudier l’accroissement de la concurrence chinoise sur les marchés à l’exportation comme sur le marché intérieur européen. Une série de cas sectoriels sont étudiés avec le calcul d’indicateurs d’intensité de concurrence et différents seuils d’alerte : automobile, machines-outils, batteries électriques, chimie, plastiques, …
La synthèse de ces analyses met en lumière l’importance des menaces portant sur le marché intérieur européen. Elle souligne aussi la très forte exposition de l’Allemagne et des États-Unis pour l’analyse des menaces à l’exportation :
La moindre exposition de la France sur le marché intérieur tient à l’importance de la désindustrialisation que notre pays a déjà connu au cours des vingt dernières années. Hormis l’automobile, l’industrie française a désormais une spécialisation (aéronautique, luxe, nucléaire…) moins fortement touchée à ce stade. L’offensive chinoise porte en revanche sur des secteurs traditionnels de la puissance industrielle allemande et italienne (machines-outils, chimie, plastiques, et bien sûr automobile). Cette très forte exposition est un point important pour tenter de forger un consensus avec nos voisins allemands et italiens sur la façon de répondre à la menace chinoise.
Un rapport du Rhodium Group (un think tank américain spécialisé sur la Chine) publié le lendemain de celui du Haut-Commissariat, intitulé « Germany’s China Scock revisited, » souligne la fin de la complémentarité entre les industries allemande et chinoise et l’entrée dans une phase de compétition directe à forte intensité. Ce rapport conclut que « sans contre-mesures politiques décisives, l’Allemagne risque une désindustrialisation, des pertes d’emploi, et un affaiblissement de sa compétitivité globale. » Clément Beaune renchérit sur ce point dans l’avant-propos du rapport du Haut-Commissariat. Au cours des deux dernières années, l’Allemagne aurait perdu 240 000 emplois industriels.
Des solutions provoquantes qui sont probablement inapplicables
Clément Beaune a poussé les auteurs du rapport du Haut-Commissariat à formuler des propositions choc dont il sait probablement qu’elles ont très peu de chances d’être appliquées, avec l’objectif de forcer un débat de fond. Il propose « une protection commerciale inédite, équivalente à un droit de douane général de 30 % vis-à-vis de la Chine ; ou une dépréciation de l’euro de 20 % à 30 % par rapport au renminbi. »
Le rapport tente de donner un habillage juridique à la première proposition en faisant référence à l’article 19 du GATT (clause de sauvegarde) ou à l’article 21 (exception de sécurité nationale), qui sont intégrées dans les règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Mais toute la jurisprudence de l’OMC montre que ces clauses ne peuvent pas avoir de portée générale et se limitent à des circonstances spécifiques touchant certains produits, avec des règles de mise en œuvre strictes et contrôlées par les juges du règlement des différends. La proposition du Haut-Commissariat revient à enfoncer le dernier clou sur le cercueil de l’OMC après l’offensive très brutale de Donald Trump.
Si l’Union européenne, co-fondatrice de l’OMC avec les États-Unis, et inspiratrice de toute son architecture, décide d’en ignorer les principes fondamentaux (en particulier celui de la nation la plus favorisée) pour régler ses problèmes avec la Chine, elle emboîte le pas aux États-Unis pour démanteler le multilatéralisme, qui est l’un des piliers de sa vision du monde. La France est peut-être prête à franchir le pas, mais pas la Commission européenne, qui joue un rôle central en matière de politique commerciale, et sans doute pas une majorité d’États-membres, à commencer par l’Allemagne.
Pour ceux qui ne sont pas convaincus par ces arguments juridiques, il y a aussi deux arguments économiques de poids.
Le premier tient aux rétorsions chinoises dont on sait qu’elles seront pratiquées sans état d’âme. Il avait suffi d’une semaine en avril dernier pour que Donald Trump renonce à la surenchère des sanctions commerciales face à la Chine. Combien de temps faudrait-il pour l’Union européenne pour faire de même ? Les ventes chinoises de métaux rares représentent 98% des importations européennes. Nos industriels de l’automobile dépendent des fournisseurs chinois pour les batteries et les moteurs électriques. Toute la filière des énergies vertes de la transition énergétique repose pour une large part sur les industriels chinois. Et Pékin saura pratiquer des sanctions ciblées pour exercer une pression maximale sur certains états-membres, comme avec la France sur les vins et spiritueux ou sur l’industrie du luxe. Nous n’aurions de la sorte que peu de chances de sortir gagnants d’une confrontation frontale d’ampleur comme celle proposée par le Haut-Commissariat.
L’autre argument est celui de l’inflation, qui touchera inévitablement la large gamme de biens de consommations achetés à la Chine, sans parler de l’impact sur les filières industrielles. La Banque Centrale européenne, garante de la stabilité des prix, s’opposerait certainement à un dispositif inflationniste par nature. Les auteurs du rapport estiment cependant ce risque comme « transitoire » et considèrent qu’il « constitue la contrepartie nécessaire pour préserver, à moyen et long terme, la création de richesse en Europe. » Un point de vue qui ne fera probablement pas consensus dans le débat européen.
La seconde proposition est tout aussi problématique. Les auteurs du rapport font référence à l’accord dit « du Plaza » de 1985 entre le Japon et les États-Unis, qui avait conduit à une période de forte remontée du yen, appelée « endaka » au Japon. Mais ils oublient de mentionner plusieurs points qui rendent cette référence inopérante. Le Japon d’alors était dans une position de dépendance stratégique et économique à l’égard des États-Unis qui n’a rien à voir avec la situation de la Chine aujourd’hui. Par ailleurs cette « endaka » avait provoqué par la suite une crise financière majeure au Japon, conduisant à ce qu’on a appelé la « décennie perdue » de croissance japonaise dans les années quatre-vingt-dix. Cette expérience historique a été étudiée de près par les autorités chinoises qui la considèrent comme un modèle de coercition économique américaine. Les chances de l’Union européenne d’obtenir un accord de ce type peuvent être considérées comme nulles.
Conscients des difficultés prévisibles pour faire adopter l’une ou l’autre des propositions centrales du rapport, ses auteurs admettent qu’« elles supposent, en amont, une stratégie de coopération et la construction d’un rapport de force crédible avec la puissance chinoise. »
Un menu chargé pour la refonte de la politique commerciale européenne
Sans rejoindre à ce stade les propositions choc du rapport du Haut-Commissariat, la Commission européenne est en train de changer de logiciel en matière de politique commerciale. Elle a introduit des règles de « préférence communautaire » dans plusieurs textes et plans d’action sectoriels adoptés en 2025. Elle met au point en ce moment même un règlement européen sur l’accélération industrielle (Industrial Acceleration Act ou IAA) qui doit notamment inclure des dispositions systématiques de préférence communautaire : tout euro public dépensé devra soutenir la production européenne dans les secteurs clés. Les investisseurs étrangers devraient être soumis à des obligations de contenu local et de transferts de technologie.
Côté français, le Conseil National de l’Industrie formule une série de propositions techniques dans l’avis sur l’IAA publié le 6 février dernier, visant à accélérer et durcir les dispositifs et les méthodes de la Commission européenne en matière d’antidumping, de clauses de sauvegarde, de soutiens publics européens ou nationaux et de commandes publiques européennes.
L’année 2026 doit être une année clé de réforme dont on peut espérer qu’elle aboutira à des résultats suffisamment convaincants pour modifier le rapport de force politique entre l’Union européenne, la Chine et les États-Unis dans le domaine des politiques industrielles et commerciales.
La question des investissements chinois en Europe
De retour de Chine en décembre dernier, Emmanuel Macron accordait un interview au journal Les Echos dans lequel il mettait l’accent sur les messages qu’il avait adressés aux autorités chinoises : « J’essaie d’expliquer aux Chinois que leur excédent commercial n’est pas soutenable parce qu’ils sont en train de tuer leurs propres clients, notamment en n’important plus grand-chose de nous. »
Le président de la République met par ailleurs l’accent sur l’enjeu de l’investissement : « Il faut que les Chinois fassent en Europe ce que les Européens ont fait il y a vingt-cinq ans en investissant en Chine, ce qui passait par des transferts de technologie, dans le nucléaire civil ou l’aviation par exemple. Nous reconnaissons qu’ils sont très bons dans certains domaines. Mais nous ne pouvons pas constamment importer. Les entreprises chinoises doivent venir sur le sol européen. »
On se souvient qu’Angela Merkel avait poussé à la conclusion d’un accord réciproque de protection des investissements. Ce projet avait été abandonné dans un contexte de défiance sur les acquisitions par la Chine d’entreprises européennes des hautes technologies. Faut-il le réactiver ?
En tout cas, il est clair que si une partie des excédents d’investissements chinois étaient réalisés en Europe plutôt qu’en Chine, la pression sur l’emploi et la base industrielle européenne serait moindre. C’est ce qui est en train de se produire dans l’automobile où les grands acteurs de la filière électrique chinoise – BYD ou CATL par exemple – commencent à investir massivement en Europe ou dans sa périphérie immédiate (Turquie, Maroc). Mais c’est encore loin d’être le cas dans d’autres secteurs, et Bruxelles devra s’assurer que les États-membres ne se livrent pas à une concurrence par le bas qui ne permettrait pas d’atteindre les objectifs légitimes de localisation et de transferts de technologie.
Hubert Testard