Depuis les années 2000, la migration et l’asile semble avoir envahi les discours et l’action diplomatiques. En 2023, l’Union européenne insiste dans la formulation de sa politique étrangère sur la « pertinence croissante de la migration » et la « militarisation des frontières et l’instrumentalisation de la migration » ainsi que sur « la complexité accrue de la gouvernance de la migration ». Mais la diplomatie migratoire est souvent mal comprise.
La diplomatie migratoire se définit d’une part comme l’usage des migrations au service d’enjeux diplomatiques non migratoires. Les États et leurs représentants comme les acteurs non étatiques — réseaux de migrants, organisations non gouvernementales et humanitaires, entreprises, mafias transnationales — utilisent les migrants et les réfugiés, l’immigration, l’émigration ou les diasporas pour renforcer ou déstabiliser un pays ou des acteurs politiques, obtenir des avantages matériels, économiques ou symboliques de partenaires diplomatiques.
D’autre part, la diplomatie migratoire renvoie à l’usage d’instruments diplomatiques pour contrôler à distance les différents types de mobilité (immigration, émigration, asile, exil). Les leviers de la diplomatie bilatérale, multilatérale et sectorielle, comme l’aide au développement ou la politique commerciale, la politique militaire ou culturelle, et la diplomatie publique ou privée, servent ainsi à réguler à court ou à long terme la géographie et le volume des flux migratoires. Le contrôle de la migration et des migrants peut donc être soit un moyen, soit une finalité de la diplomatie. Le plus souvent, la migration est à la fois un moyen et une fin, et se déploie à différents niveaux avec différents instruments, formels et informels.
La diplomatie migratoire n’est pas seulement une réponse à la mondialisation des mobilités. C’est un cadre critique pour repenser les tensions entre contrôle et souveraineté, coopération et conflit, domination et résistance, le lien entre politique intérieure et politique étrangère, tout en questionnant les fondements mêmes des États-nations dans un monde en mutation.
Généalogies de la diplomatie migratoire
Le terme « diplomatie migratoire » ne semble apparaitre qu’au début des années 2000, associé aux politiques restrictives de contrôle de l’immigration en Europe et en Amérique du Nord, au « mur autour de l’Occident » (1). L’expression est en général employée de manière incidente, entre parenthèses ou entre guillemets. Sa définition vient d’ailleurs : elle est élaborée à partir de l’histoire diplomatique de pays d’Afrique et du Moyen-Orient, où les migrations ne sont pas uniquement perçues comme une menace, mais aussi et surtout comme une ressource symbolique, stratégique et économique.
Une définition émerge en 2007 (2) pour décrire l’histoire de négociations des partis de la guérilla érythréenne avec les pays arabes voisins autour de l’accueil des réfugiés érythréens. L’accueil des réfugiés est à la fois une finalité de la diplomatie érythréenne et un instrument au service de la guerre de libération contre l’Éthiopie : les voisins arabes sont démarchés pour soutenir politiquement et financièrement la guérilla. La diaspora érythréenne sert de relais d’influence dans le monde arabe, et de base arrière qui soutient financièrement la lutte. Le cas érythréen, bien qu’exotique, démontre que le contrôle de l’émigration et de l’exil est central dans le processus de formation d’un nouvel État indépendant. On retrouve le même schéma de diplomatie impliquant des diasporas de réfugiés pour soutenir un État ou la création d’un État dans les cas kurde, palestinien, arménien et dans le cas largement étudié de la diaspora juive. Le cadre analytique de la « diplomatie migratoire » érythréenne sert à des analyses plus générales (3). Il s’intègre dans les nombreux travaux sur la diplomatie publique des pays de départ envers leurs diasporas appelée « diaspora diplomacy » ou « politiques d’attention » dans la recherche francophone. L›Inde, la Croatie (4), la Turquie ou les Philippines gouvernent ainsi directement et indirectement leurs citoyens — migrants comme réfugiés — au-delà de leurs frontières, notamment pour sécuriser des transferts financiers essentiels à leurs économies.
La diplomatie migratoire concerne aussi, bien entendu, les pays de destination. C’est pour décrire la diplomatie des monarchies du Golfe, grands pays d’immigration de travail mais aussi d’asile informel, qu’une extension de la définition initiale est proposée (5). Les pays du Golfe accueillent, dans les années 1960-1970, les migrants et les réfugiés des pays arabes voisins, non seulement afin de répondre aux besoins d’un marché du travail très consommateur de main-d’œuvre, mais aussi pour renforcer l’intégration régionale au sein du monde arabe. La migration est donc à la fois une fin et un moyen de la diplomatie golfienne. Les monarchies opèrent néanmoins de manière informelle : pas de conventions ni négociations explicites jusqu’à la fin des années 1990. Les politiques migratoires sont sélectives et discrétionnaires. Les monarchies, non signataires de la Convention de 1951 [relative au statut des réfugiés], adoptent des quasi-politiques d’asile à destination des exilés palestiniens à partir des années 1950, érythréens dans les années 1960 et 1970, des exilés syriens en 2011, et en 2022 des Soudanais.
Dans l’Afrique postcoloniale, les États utilisent aussi la migration et l’asile pour favoriser l’intégration régionale, mais institutionnalisent leur diplomatie migratoire à travers la Convention de l’Organisation de l’Unité africaine régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique en 1969 et le Protocole au Traité instituant la Communauté économique africaine relatif à la libre circulation des personnes, au droit de séjour et au droit d’établissement en 2018. On observe les mêmes dynamiques de libre circulation en Asie et en Amérique latine, et en Europe avec la constitution de l’espace Schengen.
Bien que souvent associée aux politiques restrictives occidentales contemporaines, la diplomatie migratoire trouve donc ses fondements dans des contextes non occidentaux dans lesquels l’immigration et l’asile ne sont pas comme une menace à endiguer, mais un outil de formation de l’État, en lien avec des guerres d’indépendance, et un outil de coopération et d’intégration régionale. Elle se nourrit des relations transnationales complexes où acteurs publics et privés interagissent et s’incarne dans des pratiques formelles et informelles.
À partir de la fin des années 1990 et sous l’influence d’un tournant sécuritaire et sélectif dans les politiques migratoires européennes, la conversation sur la diplomatie migratoire se centre sur les restrictions à la migration et le contrôle des frontières plutôt que sur l’organisation de la libre circulation. De manière symptomatique, la Libye et le Maroc, qui défendaient une diplomatie migratoire panafricaine ou arabo-africaine jusqu’à la fin des années 1990, deviennent prisonniers des politiques imposées par leurs partenaires européens (6).
La migration comme fin : La récente « migrantisation » de la diplomatie
À partir des années 1990, sous l’effet d’une polarisation politique accrue à l’échelle nationale en Europe, on assiste à ce que j’appelle la « migrantisation » de la diplomatie. Les mobilités deviennent un enjeu majeur de politique intérieure et étrangère : le contrôle des frontières s’externalise. Les gouvernements déploient des politiques spécifiques à la migration ou à l’exil hors de leurs frontières et en parallèle, la migration s’invite dans différents secteurs de leurs politiques étrangères (la diplomatie économique, universitaire, culturelle, militaire, etc). Ces négociations combinées ou « issue linkages », deviennent de plus en plus contraignantes en Europe à partir du Sommet de Séville, en 2002. L’Union européenne (UE) intègre le contrôle de l’immigration dans tous ses accords avec des pays-tiers, et ce quel que soit leur objet. Ainsi, des accords de coopération portant sur le commerce ou la sécurité entre l’Europe et les pays du Sahel ou d’Afrique de l’Ouest — qui auparavant auraient été négociés sans référence aux questions migratoires — sont aujourd’hui conditionnés à la réadmission des migrants expulsés et, plus généralement, à la coopération en vue d’atteindre les objectifs européens de contrôle de l’immigration.
La migrantisation touche principalement les politiques d’aide au développement. L’aide au développement des pays de l’UE intègre des volants concernant la circulation des citoyens des pays partenaires (mobilité étudiante ou pour le travail), et la réadmission des étrangers en situation irrégulière provenant de ces pays. En 2015, au Sommet de la Valette, un Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE pour l’Afrique est créé et doté de cinq milliards d’euros. Le sommet, entièrement consacré aux migrations dans le contexte de la crise politique de 2015 autour de l’accueil des exilés syriens, place au même niveau de priorité le développement économique ou la prévention des conflits et la lutte contre l’immigration irrégulière.
Parallèlement à cette diplomatie bilatérale et régionale, la politique multilatérale et l’activisme transnational se sont également développés, impliquant les États, les organisations internationales onusiennes et non onusiennes et d’autres acteurs non gouvernementaux. En plus des acteurs multilatéraux spécialisés (l’Agence des Nations unies pour les réfugiés, l’Organisation internationale pour les migrations, et des ONG comme le Danish Refugee Council ou des réseaux religieux), d’autres organisations tendent à intégrer la migration au cœur de leurs programmes, comme la Banque mondiale. La migration gagne ainsi sa place dans l’Agenda 2030 sur le développement durable en 2015. Des programmes, des réglementations, de nouvelles organisations et des plateformes spécifiques émergent, dont les deux Pactes mondiaux sur les migrations et l’asile en 2018. Ces dynamiques restent néanmoins soumises aux intérêts des gouvernements, en particulier dans les pays de destination les plus puissants.
La migration comme moyen : rapports de force et arsenalisation
La diplomatie migratoire intègre des rapports de force, souvent hérités de la colonisation. Les corridors migratoires postcoloniaux entre la France et les pays du Maghreb, entre l’Italie et la Libye, entre l’Espagne et le Maroc autour de Ceuta et Melilla, les relations historiquement asymétriques comme entre le Mexique et les États-Unis sont des arènes où les États occidentaux tentent d’imposer à leurs partenaires leurs objectifs de contrôle de l’émigration ou d’importation de main-d’œuvre. Mais la diplomatie migratoire offre des leviers aux pays de départ et de circulation pour négocier avec les pays de destination : c’est le cas de la Libye de Kadhafi, de la Turquie, du Maroc et de la Tunisie, qui négocient non seulement de l’aide au développement, des visas pour leur ressortissants en échange d’accords de réadmission, mais aussi un soutien politique à certaines de leurs positions géopolitiques ou de politique intérieure. Ainsi, quand la France et l’Espagne cherchent à sécuriser le soutien du Maroc dans le contrôle des migrations vers l’Europe, leurs objectifs migratoires pèsent sur leurs positions concernant la souveraineté marocaine sur le Sahara occidental.
La diplomatie migratoire permet à des acteurs ou des institutions d’acquérir ou de regagner une stature politique internationale : Mouammar Kadhafi renoue ainsi des relations diplomatiques avec l’Italie puis l’Europe à la fin des années 1990. Omar El-Béchir, sous le coup d’un mandat de la Cour pénale internationale, redevient fréquentable grâce au processus de Khartoum lancé en 2014, centré sur la gestion des réfugiés et des migrants dans la Corne de l’Afrique.
Les débats les plus marquants concernent l’usage de la migration comme « arme » géopolitique. La Russie et la Biélorussie ont par exemple acheminé des demandeurs d’asile ou structuré des filières d’émigration via la Biélorussie en provenance du Moyen-Orient vers l’Est de l’Europe avec l’objectif de déstabiliser les pays européens cibles : la Lituanie et la Finlande à partir de 2019, la Pologne en 2021.
Cette arsenalisation n’est pas nouvelle : Kelly Greenhill au début des années 2000 montrait comment Fidel Castro encourageait le départ de Cubains vers la Floride durant la « crise des balseros » de 1994 (7) dans un contexte de post-guerre froide cubano-américaine. Les États Unis et les pays d’Europe de l’Ouest instrumentalisaient aussi l’accueil des dissidents russes, hongrois, ou les réfugiés vietnamiens pendant la guerre froide, à la fois dans leur confrontation idéologique avec l’Union soviétique et pour les besoins de leur marché du travail.
L’usage guerrier de la mobilité est encore plus ancien. Il renvoie aux politiques d’ingénierie démographique durant les conflits. Après la conquête de Chypre en 1571, l’État ottoman organisa la déportation de familles d’Anatolie pour peupler et sécuriser l’ile. Après la guerre russo-turque (1877 – 1878) et durant les guerres balkaniques (1912 – 1913), environ un million de musulmans furent expulsés par l’empire russe ou s’enfuirent de Bulgarie, de Grèce et de Serbie et furent réinstallés par l’Empire ottoman en Anatolie, souvent en déplaçant les populations locales non musulmanes. Pour reprendre l’aphorisme du socio-historien Charles Tilly, faire la guerre et contrôler la migration sont des facteurs centraux dans la formation et les transformations de l’État (8).
Même si la métaphore de l’« arme migratoire », introduite au début des années 2000 par Kelly Greenhill, peut être critiquée, les liens entre guerre et migration s’installent dans les perceptions collectives et les politiques. Ce n’est plus seulement la guerre qui est cause d’émigration ou d’exil, mais l’immigration ou l’asile qui sont des armes de guerre. La Russie ou la Turquie les utilisent contre l’UE, et l’UE déploie l’armée à ses frontières et au-delà. La militarisation des frontières doit contenir (containment) des réfugiés. Cette « guerre contre les migrants » n’est pas que métaphorique : l’UE « fait » ou « laisse mourir » des naufragés en mer Méditerranée et autour des iles Canaries ou dans les prisons libyennes, parce qu’ils et elles sont des « migrants ». Ces morts servent une diplomatie publique macabre : ils sont censés dissuader (deterrence) d’autres candidats à l’exil ou à la migration. Cette diplomatie militaire invite à réfléchir au triptyque guerre, diplomatie et migration : la diplomatie migratoire, comme toute diplomatie, sert-elle à faire la guerre ? À empêcher la guerre ? De quelle guerre parle-t-on ? Une guerre froide ou chaude ? Offensive ou défensive ?
L’apport de la diplomatie migratoire aux relations internationales
De manière générale, l’étude des migrations et des diasporas a considérablement enrichi la théorie des relations internationales, notamment dans le domaine de la sécurité et des relations transnationales. Elle a permis aux internationalistes de renouveler les études de sécurité (9). La notion de sécurisation forgée pour comprendre la montée des discours et des politiques sécuritaires autour de la migration, s’applique à d’autres domaines de la diplomatie et de la politique internationale, comme la santé ou l’environnement. L’attention à la migration et aux pratiques des migrants a aussi accompagné le tournant transnational en relations internationales (10). Elle amené à réexaminer le rôle des acteurs non étatiques, tout en illustrant la résilience des États et de la souveraineté étatique dans la politique mondiale (11).
Pourtant, la notion de diplomatie migratoire reste un sujet de niche au sein des relations internationales et des études diplomatiques en général, que ce soit en langue anglaise ou en langue française. Elle mérite une attention plus soutenue des spécialistes de diplomatie et de relations internationales pour six raisons principales, qui sont liées à sa généalogie.
Premièrement, la diplomatie migratoire oblige à décentrer l’analyse loin des pays du Nord, des politiques restrictives et des flux d’immigration. Deuxièmement, elle montre que les dichotomies juridiques entre migrants et réfugiés et les catégories de l’action diplomatique sont constamment redéfinies en fonction des intérêts géopolitiques et économiques des acteurs, qu’ils soient étatiques ou non étatiques. Troisièmement, la diplomatie migratoire impose une approche multiscalaire et multiacteurs de l’analyse diplomatique : elle opérationnalise les liens entre politique interne et extérieure, les interactions entre les échelles locales, nationales et internationales et entre différents types d’acteurs. À l’échelle locale, des acteurs tels que les diasporas, les municipalités ou les intermédiaires bureaucratiques jouent un rôle crucial dans la mise en œuvre des politiques migratoires. Ces dynamiques locales influencent les relations bilatérales et multilatérales, reliant processus globaux et réalités locales. Cinquièmement, la diplomatie migratoire permet d’affiner notre compréhension des types de diplomaties (publiques ou privées, formelles ou informelles, explicites ou implicites) et des instruments spécifiques ou des liens indirects (issue linkages) entre commerce, santé, culture, aide, etc. et migration. Enfin, la diplomatie migratoire invite à repenser le lien entre guerre et diplomatie. Non seulement dans l’usage stratégique de la migration, mais aussi dans l’analyse des vulnérabilités migratoires produite par les discours publics et la polarisation politique sur les questions d’identité et de diversité des pays d’accueil.
Notes
(1) P. Andreas et T. Snyder (dir.), The Wall around the West : State Borders and Immigration Controls in North America and Europe, Lanham (Md.), Rowman & Littlefield, 2000.
(2) H. Thiollet, « Migrations et intégrations dans le sud de la mer Rouge : migrants et réfugiés érythréens au Soudan, au Yémen et en Arabie Saoudite, 1991-2007 », Paris, Sciences Po, 2007.
(3) C. Wihtol de Wenden, La globalisation humaine, Paris, Presses universitaires de France, 2009, p. 97‑138.
(4) F. Ragazzi, « Quand les gouvernements disent ‘’diaspora’’ : pratiques transnationales de souveraineté, citoyenneté et nationalisme en Croatie et en Ex-Yougoslavie », Paris, Sciences Po, 2010.
(5) H. Thiollet, « Migration as Diplomacy : Labor Migrants, Refugees, and Arab Regional Politics in the Oil-Rich Countries », International Labor and Working-Class History 79, no 01, mars 2011, p. 103‑21 (https://doi.org/10.1017/S0147547910000293).
(6) S. Benjelloun, « Diplomatie migratoire du Maroc. La nouvelle politique migratoire ou la formation d’une politique publique engagée pour soutenir la politique étrangère du Maroc », Grenoble, Université Grenoble-Alpes, 2019.
(7) K. M. Greenhill, « Engineered Migration and the Use of Refugees as Political Weapons : A Case Study of the 1994 Cuban Balseros Crisis », International Migration 40, no 4, septembre 2002, p. 39‑74 (https://doi.org/10.1111/1468-2435.00205).
(8) H. Thiollet, « Migration control as state building : Toward and Illiberal Convergence Hypothesis », in J. F. Hollifield et al. (dir.), Controlling immigration : a global perspective, 4e édition, Stanford, California, Stanford University Press, 2022, p. 630‑38.
(9) D. Bigo, « When Two Become One : Internal and External Securitisations in Europe », in M. Kelstrup et M. C. Williams (dir.), International relations theory and the politics of European integration : power, security, and community, Londres/New York, Routledge, 2000, p. 171‑204.
(10) N. Glick Schiller, L. Basch, et C. Blanc-Szanton, « Transnationalism : A New Analytic Framework for Understanding Migration », Annals of the New York Academy of Sciences 645, no 1, juillet 1992, p. 1‑24 (https://rebrand.ly/7aee23).
(11) T. Lacroix et H. Thiollet, « Les migrations comme “crise.” Penser l’État et les migrations au 21e siècle », Un monde en crise ? Répondre aux défis internationaux, Centre de Recherches Internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2023.
Hélène Thiollet