Ce qui se passe dans la région indo-pacifique est aujourd’hui crucial, que ce soit pour la prospérité ou pour la sécurité nationale des États-Unis, avec des implications mondiales. Ce scénario devrait se poursuivre dans un avenir prévisible, tant l’Indo-Pacifique constitue pour Washington l’épicentre de la géopolitique du XXIe siècle.
Le consensus, parmi les fonctionnaires de l’administration et l’ensemble de l’establishment de la sécurité nationale au sein de ce que les connaisseurs appellent le « Washington Beltway » (1), est que les développements européens, malgré la guerre entre l’Ukraine et la Russie, constituent une distraction indésirable par rapport à l’objectif régional principal de l’Amérique. Comme l’a suggéré le président Biden dans sa stratégie de sécurité nationale 2022, pour les stratèges américains, l’Indo-Pacifique est « l’épicentre de la géopolitique du XXIe siècle » (2).
Après les années perturbatrices de l’administration Trump, Joe Biden s’est réengagé avec prudence dans la région depuis son entrée en fonction en janvier 2021. Mais une analyse minutieuse de la stratégie indo-pacifique de Biden, d’autres documents politiques disponibles, des témoignages de responsables de l’administration devant le Congrès et, surtout, des initiatives de l’administration, révèle, de manière peut-être surprenante, que les administrations Trump et Biden partagent certaines similitudes stratégiques marquées dans leur approche de la région. Toutes deux lui accordent la plus haute priorité en tant que source essentielle de croissance économique, d’innovation technologique et de marchés en expansion. Toutes deux considèrent donc que le statut des États-Unis en tant que « puissance du Pacifique » est primordial. Et toutes deux sont prêtes à engager des ressources diplomatiques et militaires considérables dans la région pour soutenir la présence américaine.
Les différences entre les deux administrations sont de deux ordres. La première, qui n’est peut-être pas surprenante pour un public européen, réside dans leur ton général — évident à la fois dans les documents officiels publiés par chacune et dans les commentaires formulés par les responsables américains militaires et civils engagés dans la région. En clair, les responsables de l’administration Trump ont souvent omis de poursuivre le processus normal de consultation diplomatique lorsqu’ils traitaient avec des partenaires régionaux. Lui-même avait l’habitude de formuler des commentaires dérangeants tant à l’égard des alliés (le Japon doit quadrupler son soutien financier aux troupes américaines stationnées au Japon) que des adversaires (Trump est « tombé amoureux » de Kim Jong-un).
La seconde différence, sur laquelle nous nous focaliserons ici, est bien plus substantielle : l’administration Biden s’est concentrée sur l’« approfondissement » d’une stratégie indo-pacifique développée d’abord par l’administration Obama et soutenue ensuite par Trump. Cette stratégie est largement conforme à une évaluation croissante de la Chine en tant que « concurrente », « rivale » et que certains appelleraient maintenant, « adversaire ». La rivalité est évidente dans certains éléments de la politique commerciale et technologique, notamment dans l’adaptation des chaines d’approvisionnement mondiales. Certains parlent de « de-risking », un terme que se sont désormais approprié les décideurs politiques européens. Au niveau national, le CHIPS and Science Act (2022) cherche à stimuler « la compétitivité américaine, à rendre les chaines d’approvisionnement américaines plus résistantes et à soutenir notre sécurité nationale et l’accès aux technologies clés » (3). Mais c’est dans le domaine militaire que cette stratégie de rivalité est la plus apparente, où une stratégie d’approfondissement est évidente dans l’engagement de ressources plus importantes dans divers domaines, notamment les opérations de liberté de navigation (FONOPs), les exercices militaires et la création ou l’expansion de bases militaires. C’est sur ces questions que nous allons maintenant nous pencher.
Plus de continuité que de changement
La sagesse conventionnelle suggère que les alliés, les partenaires et même les adversaires des États-Unis préfèrent que ces derniers soient cohérents. Réagir et répondre aux grands changements stratégiques américains, voire aux revirements, en matière d’opérations et de tactiques est souvent perturbant. Pour les alliés et partenaires régionaux de l’Amérique, le changement de ton de Joe Biden, et son intérêt pour la diplomatie, sont les bienvenus après les commentaires mercuriens de Donald Trump. Comme l’explique un observateur, « le style de Trump était et continuera d’être grandiloquent, chaotique et perturbateur. Biden, en revanche, a poursuivi une diplomatie de haut niveau soigneusement chorégraphiée et séquencée, conçue pour gérer les tensions et empêcher que des accidents ou des malentendus ne débouchent par inadvertance sur un conflit. » (4)
La rhétorique sur les priorités n’est bien sûr qu’une partie de l’histoire. Il est certain qu’il y a eu des divergences entre les deux, particulièrement évidentes dans certaines parties de l’agenda économique. Le domaine du libre-échange régional en est une illustration, en particulier l’interruption par l’administration Trump des négociations sur le Partenariat transpacifique (TPP) [voir l’entretien avec É. Mottet p. 31], qui a laissé aux États-Unis peu d’influence dans le domaine des négociations commerciales. Le TPP, en l’absence des États-Unis, s’est transformé en un Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) qui comprend 11 États, rivalisant avec le Partenariat économique régional global (RCEP) dirigé par la Chine — un accord de libre-échange Asie-Pacifique entre 15 États qui représente plus de 30 % de l’économie mondiale (5). Compte tenu de ces alternatives, il n’est pas surprenant que M. Biden ait inspiré des efforts visant à revenir sur cette décision et à former un accord commercial régional comparable, le Cadre économique indo-pacifique pour la prospérité (IPEF). Mais cette initiative a échoué, avec ses tentatives de définir l’agenda de l’IPEF en termes d’établissement de normes dans des domaines tels que l’économie numérique, les droits du travail et la résilience de la chaine d’approvisionnement, plutôt que de se concentrer sur le libre-échange.
Les efforts législatifs de l’administration Biden, tels que la loi sur la réduction de l’inflation et les initiatives « Buy American », ont été plus cohérents avec l’agenda économique de son prédécesseur. Ces initiatives visent à créer des barrières au transfert de technologie vers la Chine, par le biais d’un processus de découplage des chaines d’approvisionnement mondiales, et à renforcer les capacités manufacturières des États-Unis. Mais le découplage s’est avéré problématique, la croissance des emplois manufacturiers a été lente (6) et les conséquences de ces politiques anti-libre-échange ont maladroitement compliqué les relations de son administration avec les partenaires commerciaux européens qui ont préconisé un processus de « délocalisation amicale » entre « partenaires de confiance » plutôt qu’une délocalisation nationale protectionniste. En résumé, les initiatives économiques stratégiques de l’administration Biden se sont révélées mitigées en termes de stratégie indo-pacifique, avec des implications extra-régionales.
En revanche, la stratégie de sécurité des États-Unis est restée cohérente et leur puissance militaire — notamment navale — demeure leur plus grande force régionale. Pourtant, cet avantage s’amenuise : la plupart des analyses minutieuses de l’équilibre relatif de la capacité de force des États-Unis et de la Chine dans le Pacifique occidental reconnaissent les progrès de l’APL en matière de systèmes A2/AD, ce qui rend beaucoup plus difficile la réalisation des objectifs américains, même si les capacités militaires globales des États-Unis restent largement supérieures à celles de la Chine (7) [voir l’analyse d’É. Véron p. 53]. En effet, certains chefs militaires avertissent que la diminution des capacités américaines pourrait encourager une invasion de Taïwan (8). La force relative de l’armée américaine dans l’Indo-Pacifique est importante pour l’Europe et pour les partenaires et alliés régionaux dans l’océan Indien et le Pacifique occidental. Ils craignent que la faiblesse croissante des États-Unis ne les oblige à se préparer à un avenir où le leadership et les capacités américaines seront mis à rude épreuve. Dans ce cas, les Européens devront réévaluer leurs priorités en matière de sécurité, car ils dépendent de plus en plus de la paix et de la vitalité économique dans la région indo-pacifique et devront, pour reprendre l’expression évocatrice de François Heisbourg, « s’organiser pour l’incertitude ». La prise en compte de ces préoccupations concernant la diminution de la supériorité militaire américaine a incité l’administration Biden à agir.
La réponse stratégique de l’administration Biden
En 2021, l’administration Biden a annoncé une nouvelle stratégie indo-pacifique, augmentant les ressources du ministère de la Défense pour la coopération en matière de sécurité, mais aussi renforçant notamment les bases régionales, concentrant les exercices militaires bilatéraux et multilatéraux sur les principaux points chauds, et poursuivant les opérations de liberté de navigation, en particulier dans les mers de Chine orientale et méridionale.
Ressources
Au total, en 2023, l’administration Biden a investi plus de 1,2 milliard de dollars dans des initiatives de coopération en matière de sécurité dans l’ensemble de la région indo-pacifique, afin de « renforcer les capacités des partenaires indo-pacifiques, leur connaissance du domaine maritime et leur résilience face à la coercition » (9). Elle a également augmenté le budget de l’Initiative de dissuasion dans le Pacifique (PDI), conçue pour contrer l’agression chinoise et nord-coréenne. En 2020, la PDI a débuté comme une initiative de coopération entre le Congrès et l’administration Trump, soulignant que « l’administration soutient l’intention du Comité de souligner notre profond engagement à défendre nos intérêts et ceux de nos alliés dans la région indo-pacifique » (10). Dans son budget pour l’année fiscale 2024, l’administration Biden a réaffirmé cet engagement en demandant un budget de 9,1 milliards de dollars (11). Il est important de noter que la PDI ne représente qu’une partie des ressources que le ministère de la Défense consacre à la région indo-pacifique pour dissuader toute agression.
Bases indo-pacifiques
Pour les États-Unis, les bases à l’étranger « fournissent les capacités immédiates nécessaires pour contrer des actes d’agression majeurs de la part de pays » et, dans de nombreux cas, assurent la présence avancée nécessaire pour soutenir les relations diplomatiques, politiques et économiques avec les alliés et partenaires américains. Ils stationnent environ 375 000 militaires américains dans 66 sites distincts dans l’Indo-Pacifique (12). Cela représente un pourcentage significatif du personnel en service actif dans bon nombre des bases les plus importantes en dehors des États-Unis. Il est possible que ces chiffres n’augmentent pas de manière significative dans les années à venir. Néanmoins, les administrations Trump et Biden ont engagé des ressources substantielles destinées à améliorer la létalité des forces américaines, leur portée dans la région, leur connexion logistique avec d’autres bases américaines et leur capacité de défense face à une agression, en particulier de la part de la République populaire de Chine. L’armée de l’air américaine prévoit même de remettre en service des bases « mises en sommeil » et « se développera par paliers visibles dans le temps, probablement sur 10 à 15 ans » (13). Les efforts de l’administration Biden pour améliorer l’infrastructure de défense dans l’Indo-Pacifique s’appuient sur « l’accent mis sur la concurrence stratégique avec la Chine par l’administration Trump, qui a donné la priorité aux investissements dans l’infrastructure dans des endroits tels que Guam et la Micronésie, tout en recherchant des contributions plus importantes de la part des alliés de l’Indo-Pacifique pour soutenir les couts d’implantation des États-Unis » (14).
Exercices militaires
En général, le nombre, les lieux et la diversité des exercices militaires américains en disent long sur la politique étrangère et de sécurité d’un pays. Les exercices sont l’un des moyens les plus importants par lesquels les armées collaborent et se coordonnent sur d’importantes questions stratégiques, tactiques et opérationnelles. Les exercices peuvent rassurer les alliés et les partenaires, normaliser les opérations, renforcer l’influence diplomatique et dissuader les adversaires. Comme le montre la figure 1, l’administration Biden a introduit de nouveaux exercices militaires dans la région indo-pacifique et en a élargi d’autres. Des alliés clés tels que l’Australie et le Japon, et des partenaires émergents comme l’Inde, utilisent ces exercices pour accroitre l’interopérabilité dans des missions militaires telles que la défense aérienne, et pour compléter les politiques diplomatiques et politiques qui soutiennent des objectifs régionaux clés tels que la liberté de navigation. Et, bien entendu, ces exercices constituent un élément important de la dissuasion régionale intégrée, en rappelant aux adversaires potentiels le cout d’un conflit.
Opérations de liberté de navigation (FONOPs)
Le département de la Défense des États-Unis entreprend des FONOPs depuis 1979. Les FONOPs américaines sont conformes à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) ; elles ont été entreprises par toutes les branches de l’armée américaine ; elles sont rapportées de manière intentionnellement transparente ; et elles visent à contester « les revendications maritimes excessives fondées sur le principe plutôt que sur l’identité de l’État côtier qui affirme la revendication » (15). Conformément à leur approfondissement progressif, les États-Unis ont augmenté le nombre de FONOPs dans l’Indo-Pacifique au cours des dernières années. En fait, en 2019, l’administration Trump a autorisé neuf opérations. Signe de son intention, en 2021, l’administration Biden a porté ce nombre à 19 avant de revenir à neuf en 2022, ses ressources étant mises à rude épreuve par les événements en Europe (voir figure 2).
Le défi de l’axe Moscou-Pékin dans un contexte de conflictualité mondiale exacerbée
Sur le plan opérationnel, l’Amérique a été relativement discrète dans la région indo-pacifique en 2023, son attention ayant été largement détournée par les événements survenus dans les zones d’opérations de l’Europe et du Moyen-Orient. Les guerres en Ukraine et en Israël ont représenté un défi majeur, non seulement pour l’armement et l’entrainement des soldats, mais aussi pour le renforcement de la dissuasion dans les pays environnants afin d’éviter une guerre plus étendue.
Néanmoins, les activités coordonnées croissantes entre la Chine et la Russie dans la région indo-pacifique présentent un intérêt crucial pour les forces américaines. Après des manœuvres navales conjointes initiales en 2021, elles ont de nouveau attiré l’attention des responsables américains en 2023 lorsqu’elles ont envoyé une patrouille navale combinée de onze navires pour croiser près des eaux territoriales américaines au large des iles Aléoutiennes. En réponse, la marine américaine a suivi les marines russe (RFN) et chinoise (PLAN) avec quatre destroyers et des avions P-8 Poseidon. Plus tôt dans l’année, un garde-côtes américain isolé et un C-130 Hercules ont suivi un « groupe d’action de surface » combiné de la RFN et de la PLAN près du détroit de Béring. Si ces actions navales ne sont pas nécessairement menaçantes, elles impliquent une volonté croissante de la Chine et de la Russie de défier les États-Unis au-delà du Pacifique occidental, plus près du territoire américain. Elles rappellent que ces deux pays ne sont pas satisfaits du statu quo mondial et qu’ensemble, ils représentent un formidable défi maritime.
En gardant ce défi à l’esprit, le risque inévitable de cette nouvelle stratégie d’« approfondissement » est la menace d’un engagement excessif de ressources précieuses, déjà mises à l’épreuve par les guerres en Ukraine et à Gaza. L’envoi de deux porte-avions et d’engins de soutien en Méditerranée orientale à la suite de l’attaque du Hamas, puis le positionnement de navires en mer Rouge dans le cadre d’une coalition internationale visant à contrecarrer les attaques des Houthis contre les navires, ne sont que deux exemples récents de la manière dont les forces navales américaines peuvent être détournées de leur mission principale dans la région indo-pacifique par des événements imprévus.
La question importante est de savoir si les États-Unis peuvent maintenir ces opérations dans le temps tout en dissuadant Pékin dans la région indo-pacifique. La réponse est probablement négative, car la taille absolue et la capacité relative de leurs forces continuent de diminuer. Les Européens, notamment Emmanuel Macron, ont reconnu cette insuffisance potentielle en affirmant que les forces navales européennes ont un rôle à jouer en tant que puissances du Pacifique. Mais il reste à savoir si cette capacité — et cet engagement — européens sont suffisants pour compenser l’écart entre les stratégies mondiales et régionales de l’Amérique et sa capacité à appliquer une puissance forte pour rassurer ses alliés et ses partenaires et dissuader ses adversaires potentiels.
Notes
(1) Du nom du périphérique encerclant la capitale américaine. L’expression « Inside the Beltway » désigne par métonymie tous les organismes politiques et médiatiques de la ville liés au gouvernement fédéral (NdlR).
(2) The White House, « National Security Strategy », octobre 2022, p. 37 (https://digital.areion24.news/27u).
(3) The White House, « Fact Sheet : One Year after the CHIPS and Science Act, Biden-Harris Administration Marks Historic Progress in Bringing Semiconductor Supply Chains Home, Supporting Innovation, and Protecting National Security » (9 aout 2023) (https://digital.areion24.news/qv0).
(4) Leslie Vinjamuri, « What Another Trump-Biden Showdown Means for the World », Foreign Policy (3 janvier 2024) (https://digital.areion24.news/wav).
(5) « Asia-Pacific partnership creates new ‘centre of gravity’ for global trade », UNCTAD, 15 décembre 2021 (https://unctad.org/news/asia-pacific-partnership-creates-new-centre-gravity-global-trade).
(6) James Politi, Colby Smith and Sam Learner, « US manufacturing jobs at highest levels since 2008 but growth is slowing », 8 juillet 2023 (https://www.ft.com/content/8cd73c44-d47f-4541-a630-c824a0fc1b1d).
(7) Stephen Biddle and Ivan Oelrich, « Future Warfare in the Western Pacific : Chinese Antiaccess/Area Denial, U.S. AirSea Battle, and Command of the Commons in East Asia », International Security, vol. 41, no. 1. (Summer 2016), p. 12 – 13.
(8) Cité par Michael Beckley, l’amiral Phil Davidson prédit que « dans les six prochaines années, l’armée chinoise “surpassera” celle des États-Unis et “modifiera de force le statu quo” en Asie de l’Est ». Michael Beckley, « America Is Not Ready for a War with China : How to Get the Pentagon to Focus on the Real Threats », Foreign Affairs, 10 juin 2021 (https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-06-10/america-not-ready-war-china).
(9) Department of Defense, « Fact Sheet : Department of Defense Concludes ‘Decisive Year’ in the Indo-Pacific Region », 27 décembre 2023.
(10) Trump White House, « Statement Of Administration Policy », 21 juillet 2020 (https://digital.areion24.news/24s).
(11) Comptroller, Department of Defense, « Defense Budget – Fiscal Year 2024 », mars 2023.
(12) Luke A. Nicastro, « U.S. Defense Infrastructure in the Indo-Pacific : Background and Issues for Congress », Congressional Research Service Report, 6 juin 2023, p. 1.
(13) Seth Robson, « Air Force plans to bring some mothballed Indo-Pacific bases back to life », Stars and Stripes , 31 aout 2023.
(14) Luke A. Nicastro, op. cit.
(15) U.S. Department of Defense Freedom of Navigation (FON) Program Fact Sheet (28 février 2017).
Peter Dombrowski
Simon Reich