L’actualité des dix dernières années a rappelé le rôle central de l’atome dans les relations internationales. L’ordre nucléaire mondial pensé à partir du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires signé en 1968 est-il caduc ? Les États devront-ils repenser son architecture ?
Dans un recueil de textes qu’il publia en 1948, Paul Valéry alertait avec une sagacité sans concession : « Ce que nous savons, nous le savons par l’opération de ce que nous ne savons pas. » (1) Appliquée à l’arme nucléaire, laquelle avait fait une apparition fracassante dans les relations internationales trois années plus tôt, la sentence est juste et troublante. Trois facteurs en rendent compte.
D’abord, le fait nucléaire militaire est complexe et, pour l’essentiel, secret. Le savoir de chacun est donc au mieux parcellaire, au pire erroné. Par exemple, l’idée selon laquelle le pouvoir politique chinois a décidé d’atteindre la parité stratégique avec les États-Unis est une hypothèse non vérifiée ; affirmer qu’une frappe conventionnelle contre une infrastructure critique française est redevable de la dissuasion nucléaire est impossible.
Ensuite, c’est le domaine par excellence des paradoxes et des apories. Ainsi, l’on peut estimer que l’arme nucléaire est une arme de non-emploi si et seulement si ce peut être une arme d’emploi. Ainsi encore, la maitrise bilatérale stratégique des armements n’est jamais aussi impérieuse que quand elle parait impossible.
Enfin, nombre des ressorts du nucléaire de défense relèvent de la croyance plutôt que du savoir. Par exemple, démontrer qu’un État doté de l’arme nucléaire est dissuasif aux yeux de ses adversaires est une impossibilité logique. Mais affirmer le contraire dans ce même pays revient à commettre un « sacrilège » aux yeux des « gardiens du temple ».
Ainsi, ledit savoir nucléaire est le lieu de toutes les affirmations, celles qui s’installent s’imposant en général d’autorité par la personnalité sociale de celui ou de celle qui les formule. Le savoir nucléaire étant un attribut de pouvoir, il s’accompagne comme tel d’une multitude de biais cognitifs, lesquels émaillent les discours sans même que leurs auteurs en conçoivent les risques.
Rhétoriques de l’apocalypse
Huit décennies après l’apparition de l’arme nucléaire (2), le recul permet de constater que le système d’arme emblématique du second XXe siècle a toujours vu l’intérêt qu’il suscite s’exacerber à la perception d’un risque d’emploi inhabituel. Quand cet intérêt est marqué, il est donc dramatisé : il s’agirait à chaque fois d’un « retour » du nucléaire, c’est-à-dire des menaces qui l’accompagnent, quitte à les rafraichir.
Les principales crises spécifiques de guerre froide eurent une dimension nucléaire latente ou avérée : l’instrumentalisation d’un prétendu missile gap (3) avec l’URSS de la fin de l’année 1957 à la campagne présidentielle américaine de 1960 permit au camp démocrate de dénoncer une faiblesse coupable du camp républicain face au compétiteur soviétique qui mettait le territoire des États-Unis à la merci d’attaques nucléaires balistiques de portées continentales. Les cinq années de la crise de Berlin, de 1958 à 1963, furent déterminées par la question nucléaire européenne, mirent en scène l’arme thermonucléaire, le pouvoir soviétique utilisant notamment le chantage nucléaire à destination des opinions publiques occidentales d’une façon sensiblement plus prononcée que ne le fait le pouvoir russe depuis février 2022. La crise de Cuba, intrinsèquement liée à celle de Berlin, reste dans les mémoires comme l’acmé du danger nucléaire de guerre froide alors qu’elle fut aussi l’exercice inaugural de structuration du dialogue stratégique bilatéral. La crise des euromissiles (4), enfin, aiguisa la crainte de première frappe soviétique, précisa un risque de découplage des intérêts de sécurité américains et européens, mais affirma aussi la place des opinions publiques — en l’occurrence européennes — dans les enjeux nucléaires stratégiques qui devinrent plus mondiaux que strictement internationaux.
Les temps forts de l’après-guerre froide emportèrent dans leur sillage une appréhension nucléaire adaptée : la crainte d’une économie mondialisée de la prolifération dans les années 1990 donna lieu à une surenchère apocalyptique dont on a oublié aujourd’hui la virulence autant que la démesure (5). Le risque de terrorisme nucléaire, qualifié de menace imminente dans la foulée des attentats du 11-Septembre sur le territoire des États-Unis anima sans nuances l’analyse de la première décennie du siècle (6). L’instabilité stratégique dans le Nord-Est asiatique depuis le début du siècle, qu’il s’agisse des programmes nucléaire et balistique du régime nord-coréen ou de la modernisation continue de l’outil de défense stratégique chinois, conduisit à minimiser les enjeux transnationaux au tournant de la décennie 2000. L’invasion de l’Ukraine à partir de 2014 parut le confirmer en commençant de mettre en scène l’idée d’un retour mais aussi d’une remise en cause de la dissuasion nucléaire.
La décennie 2020 n’échappe pas à la règle : en lançant une deuxième campagne d’Ukraine fin février 2022, le président de la Fédération de Russie aurait scellé que le monde est décidément entré dans un temps de périls inédits, propres à l’époque. Voici donc établi le « troisième âge nucléaire » qui serait le nôtre, fait de « piraterie stratégique » (7), de technologies « émergentes et disruptives » (8), de « surprises stratégiques » au sein d’une « architecture de sécurité » qui se serait désintégrée.
Identifier des âges nucléaires distincts pour tâcher de comprendre ce qui est à l’œuvre, ce qui travaille le fait nucléaire dans la durée, peut être utile. Or, l’écriture de l’Histoire lui donne toujours un sens en l’ordonnant. Ainsi, la présentation d’un ordre nucléaire mondial que des facteurs contemporains de désordre viendraient heurter fournit un cadre habituel : le commentaire stratégique s’y love pour tâcher de sécuriser ou de retrouver un ordre postulé comme une injonction.
Dynamique du désordre
Pour pratique que soit cette approche, elle comporte l’inconvénient d’éluder un accroc de taille : l’ordre nucléaire mondial n’existe que dans l’esprit de celles et ceux qui le postulent. L’histoire nucléaire depuis quatre-vingts ans est en effet bien davantage celle d’un ordre qui se cherche, tout comme celle des tentatives multiples pour le figer.
Initialement, l’arme nucléaire créa un désordre stratégique majeur en cela que, désormais, une seule arme emportée par un seul vecteur pouvait commettre une destruction massive par le moyen d’une attaque surprise. Couplée à la détention du secret nucléaire par les États-Unis, elle devenait l’instrument d’un déséquilibre profond entre adversaires. Dans le même temps, le théoricien fondateur Bernard Brodie formulait avec quelques autres (9) l’idée selon laquelle l’objectif stratégique de l’ère nucléaire n’est plus de gagner une guerre mais de l’éviter. Se faisant, pouvait donc s’établir un « ordre mondial » nouveau : l’arme nucléaire permettrait de réduire la probabilité de la guerre pour peu que fussent assurées les capacités de seconde frappe des adversaires. Sur le plan conceptuel, c’était une petite révolution due à une exceptionnalité technologique que renforça l’invention de la charge thermonucléaire en 1952. Facteur de désordre, l’arme nucléaire portait donc en soi la latitude de devenir un facteur d’ordre : la réflexion stratégique tout entière devenait une pensée paradoxale et le monde d’aujourd’hui en reste tributaire.
En matière de politique internationale, la notion d’ordre est toujours suspecte puisque le cadre des comportements sociaux à observer est celui d’une société spécifiquement anarchique, celle des États, encline au désordre en l’absence de domination avérée. L’on est donc tentés de définir l’ordre nucléaire mondial comme un argument d’autorité imposé par les principaux bénéficiaires d’une situation de fait qui discrimine le monde entre États dotés et États non dotés.
Le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) illustre correctement que l’ordre nucléaire est d’abord le maintien d’un privilège et d’une domination par ceux qui ont fabriqué un engin nucléaire explosif et ont procédé à au moins un essai nucléaire avant le 1er janvier 1967 : États-Unis et URSS en tête, qui sont les principaux rédacteurs du Traité au milieu des années 1960. La France, par la voix de son ministre des Affaires Michel Jobert en 1973, notamment, est alors l’un des pays qui dénonce le « condominium » stratégique américano-soviétique. Le TNP tâche de figer l’histoire nucléaire stratégique et de maintenir l’ordre qu’il institue à l’aide d’une agence dédiée, l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), et sous le contrôle du Conseil de sécurité des Nations Unies. L’ordre nucléaire n’est donc nullement un édifice de normes destinées à limiter les risques de l’âge nucléaire. Ce serait une simple définition fonctionnelle qui fait fi des rapports de puissance. La réalité est bien celle d’un ordre mondial historiquement critiqué de toutes parts, mais qui est imposé par des États qui ont au moins un bon intérêt à le maintenir.
L’historiographie de l’ordre nucléaire indique qu’une réflexion critique sur le sujet traverse les quatre-vingts dernières années à bas bruit. Dans un article de 1978 pour Politique étrangère, Karl Keiser, universitaire allemand, était par exemple « à la recherche d’un ordre nucléaire mondial » (10). Il entamait son argument par le constat d’un consensus qui se serait effondré quant aux règles de fond et aux objectifs du système nucléaire mondial. Huit années après l’entrée en vigueur du TNP, l’année 1978 n’évoque pourtant pas la rupture d’un ordre existant mais, au contraire, la consolidation d’un ordre multilatéral acté par l’entrée en vigueur du Traité en 1970. Quatorze ans plus tard, Stanley Hoffmann publiait un article traduit pour la revue Esprit, « Les illusions de l’ordre mondial », selon lequel « dans l’Histoire, un ordre s’effondre quand est contestée l’hégémonie de la nation dominante ou quand n’arrive pas à s’établir une hégémonie » (11). Là encore, l’année 1992 n’évoque pas un effondrement de l’ordre nucléaire mondial.
Vu depuis la fin de l’année 2024, il s’agirait plutôt du temps béni du dialogue stratégique bilatéral, d’une victoire de l’approche pragmatique de la maitrise des armements et de l’affermissement d’un ordre nucléaire prudent : les puissances nucléaires mettaient fin à la « course aux armements », ancraient dans le réel le processus de désarmement que dispose l’article 6 du TNP, coopéraient pour limiter les risques de prolifération. Trois années plus tard, la cinquième conférence quinquennale du Traité actait sa prorogation pour une durée indéfinie : l’instrument devenait selon l’expression consacrée « la pierre d’angle » d’un ordre nucléaire mondial consolidé. Hoffmann avait-il tort ?
La découverte du programme nucléaire irakien à l’été 1991 plongea l’AIEA dans la stupeur et le doute sur le système de garanties mis en place par le régime de non-prolifération. Mais cette découverte permit le renforcement de l’application des garanties de l’Agence par l’adoption du programme « 93 + 2 » : en mai 1997, le Conseil des gouverneurs approuvait le modèle de protocole additionnel aux accords de garanties généralisées qui renforce considérablement les capacités de l’AIEA à assurer l’absence de matières et d’activités nucléaires non déclarées dans les États non dotés de l’arme nucléaire. À ce jour, 141 États et Euratom ont mis en vigueur des protocoles additionnels. Treize autres États en ont signé un mais ne l’ont pas encore mis en vigueur. En définitive, l’affaire nucléaire irakienne évoque à la fois l’argument d’un désordre et celui d’un ordre. Elle indique, parmi tant d’autres illustrations, que ce sont bien les occurrences du désordre nucléaire qui déterminent une dynamique d’ordre.
Centralité et fragmentations
Si l’ordre nucléaire mondial a du sens, c’est comme réalité empirique qui relève d’une invention continuelle dont la mesure dépend de la qualité de la coopération des acteurs qui y participent, elle-même dépendante d’une multiplicité de facteurs. C’est dire que l’ordre nucléaire n’est pas un fait juridique, ou stratégique. Ce n’est pas non plus une tendance historique linéaire. C’est un objectif politique qui fluctue en permanence selon les intérêts, les ambitions, les moyens de ceux qui l’endossent et s’essaient à le formuler. La question que pose aujourd’hui sa teneur est celle du sens que lui donnent assez de ces acteurs pour la qualifier.
L’analyse stratégique occidentale depuis dix ans s’accorde sur la centralité retrouvée des armes nucléaires dans les relations internationales de sécurité. Le début de la guerre russo-ukrainienne avec l’invasion de la Crimée par la Russie en 2014, accompagnée d’un premier chantage nucléaire, l’exacerbation de la compétition stratégique entre les États-Unis et la Chine ainsi que l’augmentation et la diversification prévisible de l’arsenal nucléaire chinois, l’affirmation du statut nucléaire de la République populaire démocratique de Corée (RPDC) au cours des années 2010, ou encore la modernisation des arsenaux de tous les États dotés, ont réinstallé l’arme nucléaire au centre du jeu. Dans le détail, le facteur nucléaire avait certes perdu de sa saillance au cours des deux premières décennies de relations interétatiques post-guerre froide. Encore faut-il rappeler que les praticiens de la dissuasion nucléaire, eux, n’ont jamais considéré qu’il s’agisse d’un paramètre de la sécurité interétatique dépassé par la disparition de la menace soviétique après 1991.
Les mêmes se voient confortés dans leur pratique depuis dix ans parce que la fonction des armes nucléaires dans les États dotés est vouée à la permanence moyennant des ajustements doctrinaux et déclaratoires, dont l’on peut citer les suivants : l’anticipation d’un détournement de la dissuasion par le terrorisme de destruction massive, y compris nucléaire, via la prise en compte du terrorisme d’État ou soutenu par un État, dans les doctrines (en convoquant notamment la discipline scientifique de la criminalistique nucléaire avec des résultats à ce jour incertains) ; l’adaptation de la posture américaine dans la Nuclear Posture Review de 2018 au scénario d’un emploi limité de l’arme nucléaire pour désescalader un conflit conventionnel ; le ciblage des centres de pouvoir ; la complémentarité entre la dissuasion par menace de représailles et par promesse d’interdiction, ou encore la perception d’un risque de « sanctuarisation agressive » par l’arme nucléaire, idée formulée dans les années 1990, que le conflit actuel en Ukraine illustre partiellement.
Une telle centralité plaiderait plutôt pour une consolidation de l’ordre stratégique existant. Crainte majeure des années 1990, la prolifération nucléaire est restée contenue à ce jour : à l’Inde et au Pakistan, dont les statuts nucléaires respectifs depuis 1998 n’ont pas affaibli le régime mondial de non-prolifération mais l’ont peut-être renforcé, s’est ajoutée la RPDC dont le statut nucléaire a progressé depuis la sortie du pays du TNP en 2003, pour s’affermir. Rien ne permet d’affirmer que le risque d’emploi de l’arme nucléaire par le pouvoir nord-coréen s’est accru, avec des arguments qui abondent dans ce sens et d’autres qui le contredisent. Le désarmement nucléaire marque sérieusement le pas, alimentant une impatience et une anxiété croissantes chez bon nombre d’États non dotés et parmi les opinions publiques occidentales. Mais il convient de rappeler que les niveaux d’armement ne décollent pas de façon significative et restent en tout état de cause très en-dessous des niveaux atteints à la fin de la guerre froide.
Pour autant, les réalités nucléaires contemporaines montrent des signes évidents de fragmentation. La dégradation du contentieux nucléaire iranien depuis 2018 a créé des conditions telles que l’Iran est de fait un État du seuil nucléaire peut-être en passe de le franchir. L’entrée en vigueur du Traité sur l’interdiction des armes nucléaires (TIAN) au mois de janvier 2021 et son adoption par 73 États à ce jour est un signe du clivage profond entre États s’agissant du statut de l’arme nucléaire dans les affaires internationales, même s’il y a peu de chances pour que l’instrument produise des effets stratégiques, aucun des États possesseurs de l’arme nucléaire ne l’ayant adopté. La centralité de la relation bilatérale américano-russe a perdu de sa valeur alors que le pouvoir chinois refuse d’intégrer une dynamique de maitrise des armements qui prendrait une forme trilatérale. La garantie de sécurité des États-Unis dans le cadre de leurs alliances en Europe et en Asie du Nord-Est est mise en doute dans les pays européens comme, de façon croissante, en République de Corée (12) et au Japon (13). Les principaux garants du régime de non-prolifération ne partagent plus l’objectif d’interdit nucléaire.
Critiquée de toutes parts mais dressée par des États qui avaient au moins un bon intérêt à sa tenue, la scène nucléaire stratégique mondiale est sujette à une instabilité dont un caractère au moins est relativement inédit : la pièce qui se joue ne convient plus à ceux-là mêmes qui en étaient les personnages principaux par le passé. À divers titres, c’est vrai des États-Unis depuis l’abandon du traité ABM (14) en 2002 ; c’est sans doute vrai de la Fédération de Russie depuis la fin du processus d’élimination vérifiée des missiles concernés par le traité FNI (15) la même année ; c’est vrai de la Chine depuis un temps plus difficile à déterminer, mais qui précède à l’évidence la montée vers le pouvoir de Xi Jinping entre 2008 et 2012. Cette spécificité du temps présent augure un proche avenir chaotique. Elle indique aussi la nécessité de repenser l’action coopérative commune hors de cadres multilatéraux non fonctionnels.
Reprenons le paradigme d’Hoffmann : l’époque contemporaine serait-elle celle de la contestation d’une hégémonie comme de la difficulté d’une autre à s’établir ? Autrement dit, la dyarchie nucléaire à l’œuvre au cours de la guerre froide ne pouvait sans doute pas se fissurer sans que le cadre nucléaire mondial ne finisse par se fissurer à son tour. Le monde reste en recherche d’un ordre nucléaire qui lui échappe parce que le fait nucléaire stratégique lui-même ne peut être durablement ordonné. Serait-ce une anomalie de l’Histoire, un moment dont la vocation serait d’être dépassé ?
Notes
(1) Paul Valéry, Vues, p. 114.
(2) Que l’on date au premier essai explosif nucléaire le 16 juillet 1945 à Alamogordo, Nouveau-Mexique, ou au premier emploi de l’arme nucléaire d’un État contre un autre le 6 aout 1945 à Hiroshima.
(3) L’expression désignait à la fin des années 1950 la perception selon laquelle l’URSS développait une capacité de missiles balistiques à portée intercontinentale plus tôt, en plus grand nombre et avec une capacité bien plus grande que celle des États-Unis, ce qui était erroné.
(4) De 1977 à 1987.
(5) Voir par exemple Jacques Attali, Économie de l’apocalypse, trafic et prolifération nucléaires, Fayard, 1995.
(6) L’expression convenue au sein de l’expertise stratégique occidentale des années 2000 était alors de ne pas se demander si le terrorisme nucléaire frapperait mais quand il le ferait.
(7) Thérèse Delpech, La dissuasion nucléaire au XXIe siècle, comment aborder une nouvelle ère de piraterie stratégique, Odile Jacob, 2013.
(8) De la même manière que le monde post 11-Septembre institua les « nouvelles menaces ».
(9) Bernard Brodie (dir.), The Absolute Weapon : Atomic Power and World Order, Ayer Co Pub, 1946.
(10) Karl Kaiser, « À la recherche d’un ordre nucléaire mondial, réflexions sur les divergences germano-américaines en matière d›énergie nucléaire », Politique étrangère, n°2, 43e année, 1978, p. 145-171.
(11) Stanley Hoffmann, « Les illusions de l’ordre mondial », Esprit, n°184, aout-septembre 1992, p. 88-105.
(12) Voir, par exemple, Lee Minji, « Defense minister nominee says he is open to idea of S. Korea’s nuclear armament », Yonhap News Agency, 2 septembre 2024 (https://en.yna.co.kr/view/AEN20240902006000315).
(13) Voir, par exemple, Tim Kelly, Yukiko Toyoda, « Japan PM hopeful Kono calls for US assurances to deter nuclear ambitions », Reuters, 9 septembre 2024 (https://www.reuters.com/world/asia-pacific/japan-pm-hopeful-kono-calls-us-assurances-deter-nuclear-ambitions-2024-09-09/).
(14) Traité Anti-Ballistic Missile signé par les États-Unis et la Russie à Moscou en mai 1972, caduc depuis le retrait des États-Unis en juin 2002.
(15) Traité sur les Forces nucléaires intermédiaires signé entre les États-Unis et l’URSS en décembre 1987, entré en vigueur en juin 1988, caduc depuis le retrait américain d’aout 2019.
Benjamin Hautecouverture