En démocratie, le pouvoir exécutif commande les services secrets. Mais qui contrôle cette relation ? Logiquement, c’est le pouvoir législatif. En la matière, chaque pays a ses règles. En Allemagne, les activités du BND (Bundesnachrichtendienst) - le service de renseignements extérieurs - sont en principe soumises à un contrôle parlementaire. Tout le jeu pour le service et le pouvoir exécutif consiste à s’en affranchir, comme le montre une passionnante étude publiée par le Cerfa (Comité d’études des relations franco-allemandes) qu’héberge l’Ifri (Institut français des relations internationales). Sous le titre L’Allemagne et le contrôle parlementaire du renseignement, l’auteur Thorsten Wetzling commence par décortiquer trois affaires qui ont secoué le pays. La première concerne l’éventuelle fourniture de renseignements aux Américains par Berlin lors de l’invasion de l’Irak en 2003. Officiellement, l’Allemagne du chancelier Gerhard Schröder affirmait qu’il n’existait "aucune participation allemande, ni directe ni indirecte". En réalité, des agents du BND étaient présents à Bagdad et auraient aidé les Américains à cibler des objectifs. Le tout à l’insu du Bundestag. Pour l’auteur, "le principal enjeu dans ce cas réside dans la mystification du peuple allemand au regard de l’implication de son pays dans la guerre".
Litiges insolubles
La deuxième affaire concerne un citoyen allemand, Khaled El-Masri, accusé à tort d’être un terroriste, enlevé par des agents américains, emmené de force à l’étranger, puis torturé. Le rôle des services allemands dans cette affaire est demeuré tout sauf clair. Le troisième dossier enfin, concerne Murat Kurnaz, un Turc né et ayant grandi en Allemagne, arrêté par les États-Unis à Kaboul, puis transféré à Guantanamo. Aujourd’hui ministre des Affaires étrangères après avoir été longtemps coordonnateur du renseignement, Frank-Walter Steinmeier a contesté que les Américains aient jamais proposé de renvoyer Kurnaz en Allemagne, alors que le contraire est acquis. Thorsten Wetzling estime que, dans cette affaire, "le principal enjeu de responsabilité réside dans la posture et les décisions du gouvernement", concernant les dossiers traités par les services.
À la lumière des investigations que ces cas ont suscitées, l’auteur analyse les relations entre le pouvoir législatif, d’une part, et, d’autre part, l’exécutif et les services. Il note que lorsqu’il s’agit d’enquêter sur les activités des services de renseignements, les parlementaires n’ont qu’un accès restreint à l’information. Ce qui n’est guère surprenant, souligne-t-il, dès lors que "la loi fondamentale allemande reconnaît le droit pour le gouvernement de protéger ses sources et de jouir d’un domaine exclusif de compétence, dans lequel les contrôleurs ne peuvent s’immiscer".
Les parlementaires, majorité et opposition confondues, ne sont pas exempts de reproches. Les premiers ont pris soin de ne pas user de prérogatives qui leur auraient permis d’avancer quand les seconds "ont eu tendance à exploiter à des fins partisanes les droits spécifiques dont ils étaient titulaires". En conclusion, l’auteur suggère "d’insérer dans le système allemand de contrôle ad hoc un dispositif souple de règlement des litiges". Sauf qu’en la matière, il y a fort à parier que ces litiges sont, par essence, insolubles dans un État démocratique. Comment trouver un terrain d’entente entre des services devant être en mesure d’agir hors des lois et des parlementaires chargés de les édicter ?
Jean Guisnel